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实话实说(国际):张沱生:如何加强中韩危机管控

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发表于 2019-3-8 10:56:35 | 显示全部楼层 |阅读模式

    张沱生
    中国国际战略研究基金会学术委员会主任、北京大学国际战略研究院理事

    危机管控是中韩两国间的一个新课题,也是一个极其重要的课题。开展中韩危机管控研究,加强两国领导人与职能部门的危机管控意识,建立、完善双边危机管控机制,对于妥善处理两国间的安全分歧和突发事件,共同应对地区重大安全挑战,保持两国关系的健康稳定发展,具有十分重要的意义。
    一、中韩安全关系中的危机因素
    自1992年建交以来,中韩关系取得了巨大进展。与此同时,两国防务安全交流合作也逐步得到发展和加强。但是,安全关系始终是中韩关系中的一个短板。
    中韩两国之间最严重的安全挑战来自于美韩与朝鲜的长期敌视对立,以及由此产生的朝核问题、朝核危机。2017年,朝核危机甚至走到了冲突与战争的边缘。对于如何应对朝核危机,中韩两国存在广泛的共同利益与共识,但也存在一些分歧,甚至是比较严重的分歧。两年前,因美国在韩国领土上部署“萨德”导弹防御系统而爆发的“萨德危机”,就是由朝核危机引发的,它给中韩两国的政治、安全、外交关系,甚至经济及文化关系,都带来了严重伤害。
    台湾问题也是中韩关系中的一个危机因素。长期以来,美国一直插手台湾问题。如果中美在台海发生危机甚至冲突,作为美国的盟国,韩国将面临艰难的抉择,如果韩国站在美国一边,中韩关系将受到严重损害。
    此外,中韩之间长期存在海上专属经济区划界争议(包括苏岩礁/离于岛争议)和渔业纠纷;近年来两国还因防空识边区的交叉产生了军机空中相遇与摩擦的问题。这些分歧如果管控不好,也可能引起突发事件与危机。
    二、中韩两国间危机因素的积极变化
    2017年春文在寅出任韩国总统以来,中韩双方通过逐步恢复对话和开展高层接触,通过采取信心建立措施(CBM)管控“萨德危机”,特别是通过推进半岛和平稳定与无核化方面的合作,两国关系重返正常发展轨道,并继续朝着稳定、改善的方向发展。目前,虽然萨德问题仍然存在,但已不处于危机状态。此外,两国的海上争议也呈现相对平静的态势。
    2018年,半岛形势发生了积极、重大的变化。首先,南北关系得到明显缓和与改善。韩朝全面恢复对话并举行了三次首脑会晤,决心共同为实现半岛无核化和半岛持久和平繁荣而努力。在军事安全方面,双方恢复将军级对话,签署军事协议,决定全面停止引发军事紧张和冲突的海陆空所有空间的一切敌对行为,在缓释军事风险和军备控制方面取得重大进展。在此形势下,南北发生军事危机与军事冲突的可能性显著下降。其次,朝核危机得以缓解。朝鲜领导人改变“决不弃核”立场,明确提出在获得安全保证、建立半岛和平机制的条件下实现半岛无核化,集中精力进行经济建设。其后美朝双方恢复接触对话,并在今年6月实现了两国首脑的历史性会晤,就构建美朝新型关系、谋求半岛持久和平、实现半岛完全无核化等达成共识。在此形势下,美朝双方都采取了一些重要的缓和措施,朝鲜方面停止了核试验和导弹试射,废弃了一个核试验场并拆除了一处导弹发射场;美韩则决定暂停大规模联合军演等。
    然而,值得注意的是,2018年6月金正恩与特朗普在新加坡会晤后,美朝两国的后续对话陷入了僵局。朝鲜要求与美国共同发表结束战争状态宣言,并要求美国放松对其制裁;美国则要求朝鲜首先提交一份全面的弃核清单,并声称在朝鲜实现完全无核化之前不会取消制裁。不过目前两国仍保持接触,明年初还可能举行第二次峰会。双方都希望打破僵局,继续推进无核化进程。
    此外,今年以来,中朝、俄朝关系都得到了较大改善,中朝在短期内举行三次峰会,普京向金正恩发出了访俄邀请。日朝也恢复了接触并在探讨领导人会晤的可能性。这些都对朝核危机的缓和发挥了积极作用。
    总之,随着半岛形势的缓和,中韩两国因朝核危机、半岛发生军事冲突而卷入危机的可能性大大下降。相反,双方在推进半岛无核化与建立和平机制方面,开展合作的空间大为扩展。未来,如果半岛无核化进程逐步向前发展,因朝核危机引发中韩危机的可能性将进一步下降。
    三、中韩两国间仍存在的潜在危机因素
    展望未来,中韩之间的安全分歧与潜在危机因素仍然存在,有些分歧与危机因素可能随地区安全形势的演变再次凸显。
    首先,最令人担心的是朝核危机的再次爆发。自上世纪90年代以来,朝核危机已经爆发三次,且一次比一次严重,持续时间一次比一次长。面对当前出现的难得历史机遇,各国专家普遍认为,如果美朝对话再次失败,半岛形势可能向着更糟糕的方向发展。届时,如果朝鲜恢复核导试验、试射,美对朝进行外科手术式军事打击的可能性将迅速上升;而一旦朝鲜反击,军事冲突将可能失控并在半岛引发大规模军事冲突甚至战争;战火还可能波及到半岛之外更大的区域。
    当然,由于采取军事打击的风险太大,而且朝鲜已具有一定的核威慑能力,美国也可能避免对朝鲜采取直接军事打击,而是拉上盟国进一步加强对朝军事威慑、军事遏制,美韩联合军演将对朝更具威胁性。这一情况将是2017年半岛严重军事对峙状态的加强版。在此形势下,韩朝之间、美朝之间发生擦枪走火的可能性将始终居高不下,也不能排除发生军事冲突与战争的可能性。
    此外,还有一种可能,为了集中精力对付中国,在朝鲜进行全面核冻结或部分去核,特别是放弃继续发展洲际弹道导弹计划的情况下,美国对朝鲜做出较大妥协,默许朝鲜拥有有限核能力。这一前景无论是一种过渡状态,还是一种长期状态,都将产生多米诺骨牌效应,对国际核不扩散机制形成巨大冲击,使亚洲与世界面临更多核扩散、核安全及核安保的风险。
    总之,只要朝核危机重演,不管其以怎样的形式出现,都将给中韩安全关系带来严峻的挑战。
    其次,未来台海形势的发展也值得高度关注。特朗普上台后,美国对台政策已经发生较大变化。美国国会通过并由特朗普签署的多个涉台法案正在对“一个中国原则”形成强烈冲击。未来如果特朗普政府将这些法案付诸行动,公然触及中国的底线,不仅将在台海引发重大危机,而且将给中韩关系带来严重困扰。
    此外,中韩之间的海空争议仍将长期存在,应对此可能带来的风险始终保持高度戒备,决不能掉以轻心。
    四、对加强中韩危机管控的建议
    当前中韩两国面临的首要任务应是大力加强无核化合作、经济合作及非传统安全合作。在此前提下,双方还应利用两国关系转暖的机会,大力加强中韩危机管控机制建设,为有效管控双边关系中存在的安全分歧和潜在危机,做出积极且富有远见的努力。
    关于如何加强中韩危机管控,具体建议如下:
    第一,双方应尽快全面恢复与加强两国间曾建立的多种外交与防务安全(军事)对话机制,并将危机管控作为对话中的一项重要内容。其中中国主管外交的国务院负责人和韩国青瓦台国家安保室长的对话、国防战略对话、联合参谋部的对话尤应肩负起加强中韩安全危机管控的任务。
    第二,双方应吸取过去“热线不热”的教训,进一步明确两国外交、防务部门之间热线的危机管控功能,确保其在危机中发挥紧急沟通的作用。除高层热线外,双方还须充分发挥两国海空军军事热线的作用(2008年11月,中韩开通了海军和空军师团、作战司令部级别部队间的军事热线)。未来,双方还应考虑建立中韩首脑热线。
    第三,双方应争取在两国领导人会晤及外交、防务安全对话中,就危机管控的基本原则达成共识。如“始终保持沟通渠道的通畅和发出清晰的信号”;“做出大致对等的反应而非大步升级”;“采取重大行动前须充分考虑对方可能做出的反应”;“对危机进行分解,逐一加以解决”等。
    第四,双方既要重视危机控制,更要重视危机防范与规避。要针对双方安全关切,努力加强信心建立措施。应优先考虑建立双边海空行为准则及重大军事行动相互通报机制;此外,双方曾开展的关于两国防空识别区的对话也应得到恢复与保持。
    第五,双方应尽快恢复与加强两国海域划界谈判。这一谈判的进展与成功,对于减少以致最终消除中韩海上争端,避免海上突发事件,将起到至关重要的作用。
    第六,在推进半岛无核化合作的同时,双方应就半岛未来可能出现的各种紧急事态及突发事件进行磋商对话,制订必要的应对预案。在台海问题上,双方应就坚持“一中原则”达成高度共识。
    第七,双方应积极建立应对非传统安全的对话合作机制,以强化两国共同应对这一领域突发危机事件的合作,这将有益于双方增进安全互信、积累安全合作经验,这方面的合作在任何情况下都不应轻易停止。
    第八,双方应坚持与加强“第二轨道”与“一点五轨”安全对话和危机管控对话,这些对话可以对政府间的“一轨”对话起到重要的探路和补充的作用。
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